尺子统一，量法难齐，碳市场配额应当如何分配？

配额分配：更长预期、更细化

生态环境部环境规划院总工程师雷宇介绍，今年9月，生态环境部环境规划院联合国家应对气候变化战略研究和国际合作中心、生态环境部信息中心、上海环境能源交易所、中碳登多家单位共同发布了一份调研报告——《中国碳市场企业实名调研分析（2026）》（以下简称《调研分析》）。此次调研共回收600余份问卷。

《调研分析》显示，企业对全国碳市场“政策可预期性”的诉求较强。444家已纳入碳市场的企业中，17.3%认为可能影响企业生产经营和投资决策的重要政策应提前3年以上明确，28.4%认为应提前2年—3年明确，40.1%选择提前1年—2年。三者合计达到85.8%。

这表明，对已经进入全国碳市场的企业来说，核心问题非常具体：未来配额按照什么方法分、基准值是多少、下一年会收紧多少。配额基准一旦发生变化，就会影响企业未来数年的生产安排、技术改造、碳资产预算以及集团内部经营考核。

有能源企业代表提出，不同行业的生产、销售节奏不一样，有的行业产品周期长，有的交易场景复杂。企业需要根据自身行业特点，提前规划减碳项目。对此，企业代表建议，配额方案应相对稳定，形成稳定预期。

在基建与地产双双承压的特殊背景下，水泥企业希望配额分配更贴合行业实际运行状况。有水泥企业代表指出，水泥生产受基建与地产周期影响大，产量波动明显，配额分配应结合产能利用率下滑的弹性调节机制，兼顾行业转型成本承受压力。一位建材企业代表建议，配额分配方法不仅要能适应行业波动，还要保持相对稳定，减少数据质量方面的争议。

多位企业代表共同指向一个核心关切：配额分配方案除了考虑行业整体情况外，还要考虑区域差异、产品周期、产能波动、稳定性及可预期性等。

执行落地：操作规范、“量法”一致

碳排放数据是碳市场运行的基石。钢铁、水泥、铝冶炼行业的碳排放核算涉及燃料消耗、原料成分、工艺参数等多维度变量，数据管理的复杂性远超发电行业。新的配额分配方案明确要求，加强对基准值、行业平衡值以及特殊情形适用条件的分类政策指导，确保配额分配政策在全国范围内执行统一。

有企业代表认为，跨省核查在执行上仍存在差异，原料判定、核算规则等在各省市层面不尽相同。对于企业而言，同样的生产情况在不同区域可能得出不同结果，影响公平竞争。

对此，生态环境部环境规划院碳达峰碳中和研究中心执行主任蔡博峰指出，从制度设计层面看，全国碳市场的核算规则和核查标准是统一的，“核算报告指南+核查技术指南”的技术规范体系已经覆盖四大行业，数据质量管理的流程框架也是一致的。也就是说，政策本身的“尺子”是同一把。但“尺子”统一不等于“量法”一致，问题出在执行环节。

不同行业的核算边界差异很大。发电行业以设施层级为主，而钢铁、水泥、铝冶炼行业则涉及工序和企业两个层级；发电行业只算化石燃料燃烧排放，扩围的其他行业还要计算生产过程碳排放。这种行业间的“天然差异”，让统一标准在落地时面临不同的操作难度。

例如，钢铁行业工序多、流程长，边界确定是最大难点之一，每家企业装置不同，哪些纳入核算、哪些不纳入核算，缺乏统一成熟的借鉴标准；石化行业也存在工艺装置复杂、原料来源多样、边界确定和配额分配方法设计难度大等问题。

蔡博峰介绍说：“这说明对于相当一部分企业而言，碳排放管理已经走过了最初‘数据在哪里、有没有数据’的阶段，当前更加突出的问题开始发生在同一套数据如何按照规则被解释、被核查和被最终认定。这种变化其实是碳市场逐步走向精细化管理后的必然结果。”

基于此，多位业内人士建议，应统一关键核算参数的操作口径、规范核查机构执行尺度、缩小执行差异。

减碳激励：收益逐步显性化

碳市场的核心功能是通过价格信号引导企业减碳。从制度设计看，碳市场的激励链条是完整的：单位产品碳排放越低，配额盈余率越高，先进企业可以通过出售盈余获利，落后企业需要购买配额履约，形成“排碳有成本、减碳有收益”的闭环。

但“闭环已形成”不等于“收益已显性”。当前制度下，钢铁、水泥、铝冶炼企业配额盈缺率被控制在3%以内，多数企业账面“不余不缺”或盈余极小，碳价信号相对温和。

这意味着，减碳的收益在制度逻辑上是通的，但对于多数新纳入企业而言，落到账本上的收益还不够明显。

有水泥企业代表说，当前制度下，多数水泥企业处于“不缺不余”状态，减碳投入的回报周期长、显性收益弱，叠加行业下行，企业压力较大。

钢铁企业代表也认为，钢铁行业减碳技术投入巨大，但部分项目投产后碳市场收益不明显，建议在风险约束上适当放宽，对投入大量资金进行约束转移的企业给予倾斜，形成示范效应。

需要指出的是，将配额盈缺率控制在较小范围，是全国碳市场扩围初期的必要安排——既防止配额过度集中到少数先进企业，也避免碳价大起大落，给新纳入行业留出平稳过渡的空间。但企业期待的是，在“稳”的基础上，让收益逐步显性化。随着有偿分配逐步推进、配额逐步收紧，减碳投入能够在市场中获得更清晰的回报。