▲ 江苏省无锡市梁溪科技城。2026年8月19日下午，无锡市人大开发区委员会、市发展改革委等与会人员实地视察无锡（梁溪）空间信息产业园展示中心。（江苏人大发布公众号/图）
2026年7月1日，全国首部规范开发区人大工作的地方性法规，《无锡市开发区人大工作条例》施行。 与无锡以地方立法设立开发区委员会不同，目前，各地开发区人大工作并无统一模式：有的在开发区设立派出机构，有的在开发区党工委或管委会设立代表联络机构，也有的依托开发区所在乡镇人大（街道人大工委）开展工作等。
文｜南方周末记者 陈怡帆
南方周末实习生 陈颖齐
责任编辑｜杜茂林
刚调任无锡新区党工委副书记不久，黄胜平便提议，在其他区县开两会前，管委会先向新区内的人大代表作一次工作报告。
新区主要领导沉吟片刻回应，新区不是一级政府，主要职能是招商引资，向人大代表报告工作，恐怕会让“有些同志产生不同的想法”。他转而建议，不如办一场茶话会。
那是2004年年底。“茶话会”开了起来，几十名代表从各街道赶来，客客气气，多是在联络感情，新区工作却几乎无人讨论。当时，辖区内有近200名各级人大代表，却始终找不到人大工作的抓手。
此后，他们开始探索：设立人大常委会派出机构，召开“准人代会”，又推动成立全国首个人大开发区专委会。二十多年后，一部地方性法规为这场探索补上了制度空白。
2026年7月1日，全国首部规范开发区人大工作的地方性法规，《无锡市开发区人大工作条例》（下称“工作条例”）施行。条例明确：可以设立开发区委员会；开发区的预算、决算、国有资产和政府债务，也被更清晰地纳入人大监督。
条例施行次日下午，无锡市人大开发区委员会随即部署新规落地：将开发区代表议案纳入下半年两级人大开发区委员会联动督办事项；把开发区重大项目纳入常态化审计，近年来审计发现的问题也将接受整改“回头看”等。
划出履职范围
2026年8月19日下午，条例施行一个多月后，无锡市人大开发区委员会把一场代表讲坛开到梁溪科技城。
与会的，不只人大代表。市发展改革委、科技局、工业和信息化局、商务局的负责人悉数到场，市人大开发区委员会和梁溪区人大开发区委员会部分组成人员也出席了。
会前，一行人员前往空间信息产业园展示中心和无锡数据资源法庭调研；随后，各方坐到一起，围绕产业链配套、政策细化、场景开放、投融资支持和人才引育等提出意见。市级职能部门和梁溪科技城管理局相关负责人则现场回应。
回应并非终点。无锡市人大开发区委员会主任委员秦咏薪提出，委员会还要继续跟踪督促，推动这些意见建议得到办理。秦咏薪同时担任无锡市人大常委会副主任。
无锡市人大开发区委员会成立于2021年。这里的“开发区委员会”并非人大常委会内设工作机构，而是与地方人大设立的法制委员会、财政经济委员会、社会建设委员会等并列的专门委员会，属于人大常设工作机构。按工作条例规定，无锡的市、县级市和区人大均可依法设立人大开发区委员会。
与无锡以地方立法设立开发区委员会不同，据南方周末记者梳理，目前，各地开发区人大工作并无统一模式：有的在开发区设立派出机构，有的在开发区党工委或管委会设立代表联络机构，也有的依托开发区所在乡镇人大（街道人大工委）开展工作等。
工作条例也划出了履职范围：在本级人大及其常委会领导下，凡涉及开发区的，委员会负责组织实施本级人大常委会听取和审议专项工作报告、执法检查和专题询问；也可以听取政府工作部门及监察、“两院”的专题汇报；还可以开展调查研究，督促办理代表建议和意见。
条例确认的，并不是一套凭空出现的机制。一个具体的例子发生在2024年，35名市人大代表提出关于加快开发区发展新质生产力的议案，市人大开发区委员会承担相关组织和服务工作。议案提交后，被列入市人大常委会年度监督议题。此后三年，委员会持续跟踪督办。
之所以需要一套专门的监督机制，与开发区在无锡经济版图中的分量有关。无锡市14家省级以上经济类开发区，2025年贡献了六成以上的规上工业总产值，分布着1600余名各级人大代表，占全市五级人大代表总数近三成。
代表在开发区如何履职，联席会议提供了另一个具体的入口。南方周末记者了解到，自2021年以来，全市省级以上经济类开发区普遍建立联席会议制度。2024年，750余名各级人大代表参加联席会议，听取开发区工作报告，产生了129项民生实事项目，并提出相关建议。
如今，代表得以讨论开发区内的身边事，提出的意见也有了跟踪督办的去向。而二十多年前，这样的履职场景还无从谈起。
“种了别人的田，荒了自己的地”
最初的尴尬，现年73岁的黄胜平至今记得。
那场茶话会召开前，2004年4月，黄胜平从无锡市社科联主席调任无锡新区党工委副书记、纪工委书记，还分管人大工作。
真正接手后，他才发现，新区有不少人大代表，却没有与之对应的人大机构。他后来形容，当时的局面堪称“下面儿女满堂，上面没爹没娘”。
在无锡市人大召开的工作会议上，他的角色常常是“陪会”。
他向南方周末记者回忆，有一次，他坐在台下听江阴、宜兴等地的人大负责人滔滔不绝地介绍经验，从人大监督到代表履职，开展得“如火如荼”，轮到新区汇报，自己“没东西讲，工作也没法开展”，只能讲讲遇到的困难。
在黄胜平看来，人大工作的开展情况与新区在无锡经济版图中的位置并不相称。他后来把当时的状况归纳为“五个无”：无人大机构、无人大工作计划、无人大声音、无人大监督、无人大互动。
彼时距离无锡国家高新技术产业开发区（下称“无锡高新区”）成立已12年。自1992年11月，无锡高新区经国务院批准为国家级高新区后，经过区划调整，和其他乡镇等构成了无锡新区。新区经济总量稳居全市前二。
2002年1月30日，无锡市滨湖区南站、坊前、梅村等乡镇的行政管理又归属新区。乡镇并过来了，但其选举产生的人大代表，仍属原行政区。
时任无锡新光印防伪技术有限公司总经理王国平见证了这段历史。2002年已是他当选滨湖区人大代表的第二年，每年区人代会召开，他仍要到滨湖区报到，听取、审议滨湖区的工作报告，参与选举和表决。
他告诉南方周末记者，这样的安排总让他觉得“比较别扭”“代表履职完全和新区脱钩”。黄胜平称之为：“种了别人的田，荒了自己的地。”
尴尬背后，是一个长期存在的制度难题：开发区并非一级行政区划，无法设立区级人大组织。结果不仅是代表们在新区履职无所依托，对开发区内“一府两院”的监督也长期缺位。
作为改革开放的产物，开发区最初承担招商引资、发展经济等任务，项目运作密集，人、财、物权被大量下放，随之而来的是手续从简，急事急办、特事特办。黄胜平打了个比方，在开发区，一个几百万元、几千万元的项目，往往就能很快作出决定。
高速开发把越来越多的问题推到了管理者面前。随着管辖范围扩张，就业、教育、民生等社会事务日渐增多，以发展经济为主要任务的开发区，已不可避免承担起越来越多的社会管理和公共服务职能。
“社会矛盾频繁出现时，作为民意表达主渠道的人大制度必须得到保证。”在黄胜平看来，开发区不应成为人大制度的洼地。
江苏省无锡市人大组织机构图。（无锡人大官网/图）
“一把手”批示
有想法的不只是黄胜平。
还有多位觉得履职“比较别扭”的区人大代表，找到黄胜平，希望他向上汇报，把人大这项工作真正抓起来。有代表直截了当地对他说，“人家说我们人大代表是‘橡皮图章’，我们不能真做‘橡皮图章’”。
这才有了第一次茶话会，到了2005年春节来临之际，新区按照惯例又要开人大代表的茶话会。黄胜平再也坐不住了，他在次年的无锡市两会上，以政协委员的身份联合13名政协委员交了份提案，提议市委要加强对新区人大和政协工作的研究和指导。
提案交上去后，被列为当年的第2号提案。黄胜平记得，两个月后，市委办的一名工作人员当面和他谈了近十分钟，一再说提案很有价值、针对性强，但法律没有规定、上级没有要求，“条件还不成熟”。对方的话说得无懈可击，黄胜平别无他法，只好在提案的办理结果上写下“满意”。
2005年的无锡市两会后，他不甘心就这样不了了之。过了一段时间，他把提案内容改成一篇决策咨询报告，发表在无锡国家高新区发展研究院主办的《决策咨询要报》上。
这篇文章竟到了市委书记手中。黄胜平记得，市委书记在材料上作了批示，认为人大工作应该摆上议事日程。
黄胜平为此兴奋了一阵。但他没料到，批示层层转下去，这项原本要求市里开展的调研，最后又回到了新区。
既然要回答新区能不能建立人大工作机构，首先得弄清楚，全国那么多开发区，有没有地方已经这样做了？如果有，设的是什么机构，又是怎样运行的？
当时，这些信息并不好找。黄胜平也是“两眼一抹黑”，只好发问卷、搞研究、四处调研，据此写成报告。无锡市委随后同意在新区设立人大工作委员会，并让编办研究落实。
2008年2月，《关于同意建立无锡新区人大联络工作委员会、无锡新区政协联络工作委员会的批复》的文件终于下达，其中明确了机构设置和职能配置。
“人大工作委员会怎么成了‘联络工作委员会’？”黄胜平记得，这与他们此前研究上报的“人大工作委员会”不同，批下来的机构多了“联络”二字。
新区原本就有人大联络机构。如果新成立的机构只是“联络”，那么此前希望解决的问题又绕了回来。文件公布后，代表们也议论纷纷，“咋成了联络员了？”
直到2010年8月26日，无锡市人大常委会才作出决定，同意设立无锡市人大常委会新区工作委员会（下称“新区工委”），成为市人大常委会的派出机构。
全国首个开发区专门委员会
在黄胜平眼里，新区工委自此“名正言顺”，不再“无爹无娘”。他成了新区首位人大工委主任。
厘清机构关系后，无锡新区有人大的工作氛围了，专题询问、调研等工作定期开展。设立5个月后，新区工委选了13名人大代表组建议事机构。
黄胜平回忆，有段时间，不少居民向新区工委反映，经常能闻到空气中的异味。新区工委于是请环保部门向议事机构作专门汇报，13名代表听完后提出，既然按照现有标准排放，老百姓仍然受到异味困扰，要改善环境质量，就得把企业排放的要求再往上提。
这份建议随后报给新区党工委管委会，此后，新区对项目引进门槛和企业排放标准做了重新认定。
每年12月左右，新区各部门过去一年的工作数据几乎全部出炉。无锡新区就把新区人大代表集中起来，由新区管委会、区检察院和区法院通报一年来的工作，代表当场提出意见。内部将这种会议称为“准人代会”。
对此不是没有反对声音。
有人说他们是哗众取宠；也有人特意叮嘱黄胜平悠着点，“上面没要求，法律没规定”，“你一点不干没意思，稍微干点意思意思就行，干多了人家就要责问你什么意思”。
2014年，退休后的黄胜平一直呼吁，江苏要争取在全国率先出台开发区人大工作条例或意见，能让此前的实践，变成一套更稳定的制度安排。但主要领导认为，试点尚不到上升为立法的时机。
其间，无锡高新区又经历了一次重大调整。2015年12月，新吴区成立，与高新区实行“区政合一”，原新区工委被撤销，新吴区人大成立。
四年后的2019年，全国人大的一位领导到无锡讲课。便饭中，几位人大系统的同志聊起开发区人大工作的困境。时任无锡市人大常委会主任徐一平提出，可否探索设立一个开发区委员会，进而协助或单独行使对开发区的监督权。
提议在当地引发争议。反对者提出，设立人大开发区委员会的法律依据何在？其性质究竟是专门委员会，还是工作委员会？
地方组织法规定，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市人代会根据需要，可以设法制委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会等专门委员会。
争议的焦点在于，这里的“等”是否意味着地方人大可以根据实际需要设立列举之外的专门委员会。
黄胜平记得，在2020年11月的一次研讨会上，全国人大常委会办公厅研究室一位领导在会上讲了一些他的感想。法律规定非常清楚，“设立专门委员会的前提是‘根据需要’，由此，规定中的‘等’是等外的‘等’，而非等内的‘等’”，否则无法解释何为“根据需要”。
在获得上级领导的支持后，2021年1月20日，无锡市十六届人大五次会议上依法设立了全国首个人大开发区专门委员会。这一举措得到了全国人大常委会有关方面负责同志的肯定，被称为“无锡方案”。
2024年10月30日，无锡市召开开发区“人大+审计”协同监督专题会议。（无锡人大发布公众号/图）
盯住“钱袋子”
无锡市人大开发区委员会设立后，首先需要面对的，就是开发区的“钱袋子”。
一位长期在江苏省某地级市人大财经委工作的人员告诉南方周末记者，开发区会编制预决算，但过去多由管委会内部审查。2008年审计署抽查的43个开发区中，有31个尚未纳入2007年本级预算管理。部分开发区的预算收入已在当地财政收入中占有相当比重，但相关收支是否应纳入本级预算管理，当时并无明确规定。
这些问题，无锡市人大开发区委员会在成立后的调研中也时有发现。一位省级开发区所在街道的人大工委主任直言不讳：“开发区的财政预决算均由党政联席会议通过，区财政局不审查也不报备，人大监督更没跟上。”
对此，无锡市人大开发区委员会很快有了行动。
2021年2月通过的《无锡市人民代表大会开发区委员会工作规则（试行）》规定，开发区委员会要协助市人大财经委对开发区的财政预决算、国有资产管理工作进行审查和监督。
此后，无锡市人大开发区委员会又多次召集市国资委、市审计局、市财政局和个别开发区负责人，了解开发区的国资管理情况、审计问题整改情况，并审议有关开发区的预算执行和审计整改报告。
到2025年，个别开发区的预算报告和草案已被列入无锡市人代会的议程。无锡市人大常委会研究室主任朱雄对媒体表示，至此，实现了全市省级以上经济类开发区人大预算审查监督全覆盖。
同年5月，《无锡市开发区人大工作条例》立法工作启动，并于2026年7月正式通过。
开发区的“钱袋子”被更明确地纳入人大监督：市、县级市、区人大常委会应当加强对本级人民政府有关开发区预算、决算的审查监督，同时监督开发区国有资产管理和政府债务管理情况。
条例落地只是起点，监督如何落到实处，仍是这项探索绕不开的考题。
此前，就有尖锐意见指出，开发区委员会职能与人大财政经济委员会存在交叉，实践中易出现履职重叠。
也有长期关注开发区人大制度的人士向南方周末记者表示，开发区委员会的监督范围和运行程序仍需细化，在开发区和行政区、街道一体化管理背景下，权责关系更为复杂，尤其需要理顺其与街道人大工委的工作衔接。
在黄胜平看来，要推进人大制度在开发区全面覆盖和有效实施，还有很长的路要走。
参考资料：《践行“全过程”——全国首个开发区委员会纪实》《我国人大制度视域下，开发区践行全过程人民民主创新研究》