程能：国际条约合宪性审查的实践图景与制度完善

国际条约合宪性审查的实践图景与制度完善

“涉外法治作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分”，联通国内法治和国际法治，要求妥善处理国内法和国际法的关系。而国际条约作为主权国家、国际组织等国际法主体以国际法为准则缔结的、确立不同国际法主体权利义务关系的书面协议，不仅属于当代国际法的主要渊源，而且因一国同意承受拘束而构成国内治理体系中不容忽视的规范类型。这就决定着厘清国际条约的国内法地位成为我国加强涉外法治建设的关键性议题。对此，《中华人民共和国对外关系法》（以下简称《对外关系法》）丰富和发展了现行宪法关于对外关系的规定，明确规定国家缔结或者参加的条约和协定不得同宪法相抵触。这不仅排除了“对外关系例外主义”的理论障碍，肯定了我国依据宪法审查国际条约实践的合理性，而且“为进一步完善条约协定的合宪性审查机制提供法律依据”。

目前，域外学者对国际条约这一特殊类型法源的合宪性审查议题展开了较为深入的研究，并就审查模式等方面形成了相对丰富的理论资源。然而，这些研究缺乏对我国宪制架构和缔约实践的深刻关照，无法给我国提供足够有说服力的制度方案。反观国内，早期研究并未从宪法和国际法贯通的立体视角剖析国际法和国内法关系，致使国际条约的合宪性问题长期受到遮蔽。晚近以来，国内学界逐渐关注这一重要问题。有一些学者认识到《对外关系法》明确了国际条约同宪法的效力位阶，丰富了我国合宪性审查对象的类型，呼唤补齐审查程序，并且以域外法为参照背景初步论及对国际条约合宪性审查的制度构想。然而，这些研究尚处于起步阶段，暂未深入我国审查国际条约是否符合宪法的制度脉络，明确既有国际条约合宪性审查实践之局限，并基于国际条约联通国内和国外的效力属性提出制度完善方案。

有鉴于此，本文立足我国实际，试图在准确把握既有国际条约合宪性审查实践及其局限的基础上，探析国际条约合宪性审查制度的完善方案，以期为我国妥善解决国际条约的合宪性问题筑牢理论根基。

中华人民共和国成立以来，我国充分认识到国际条约在对外交往、参与国际治理中扮演着重要角色，因而高度重视条约工作。在党的坚强领导下，我国的条约工作经历了“从建国初期的破旧立新，到改革开放后的全面融入，再到新时代主动引领的跨越式发展”。结合我国条约制度实践，把握条约权力的运行逻辑可知：实践中，我国已形成审查国际条约是否符合宪法的机制。这一机制以相对隐匿的形态嵌于缔约过程，并且依托缔约机关对国际条约同国内法的一致性审核运作。基于此，可以明晰国际条约合宪性审查的实践图景，凝练制度运行特征。

（一）基本格局：行政机关主导

权力格局体现了制度运行中不同主体权能的大小、分量，是识别制度运行特征的重要向度。现行宪法践行和发扬人民民主理念，强调一切国家机关、政党团体、企业事业组织等主体必须以宪法为根本活动准则，并负有维护宪法尊严、保证宪法实施之义务。在缔约场景下，具体负责缔约工作的国家机关遵循宪法要求，在自身职责范围内审查国际条约是否符合宪法，保证宪法规定、宪法原则、宪法精神在国家处理对外事务过程中充分体现和实现。就不同国家机关在国际条约缔结工作中发挥的作用而言，应当承认，国务院及其有关部门等行政机关在保证国际条约符合宪法的审查实践中制度权重较高，发挥着举足轻重的作用。

从历史维度看，条约缔结等外交事务同行政机关展现出天然亲缘性。“外交是内政的延伸，是国家意志的集中体现”，关乎共同体的存续和发展利益。在专制时代，君主凭借自身的血统和神性，在领地范围内享有至高、绝对、永久的权力，成为主权的人格化载体。缔约同君主对外宣战、媾和密切联系，以君主处理对外事务的附属、延伸权能形态呈现，被视作专属于君主的外交特权。此后，新兴资产阶级的理论家们相继论及缔约等处理外交事务的权力，并将其视为近现代主权国家重要的权力分支。约翰•洛克区分处理国内事务的执行权和处理对外事务的联盟权，认为涉及战争与和平、联合和联盟，以及处理同外国人和社会事务有关的权力属于国家对外权，并且强调“联盟权”和“执行权”总是结合起来行使。孟德斯鸠则直接将涉及宣战、媾和等对外事务的权力统称为“有关国际法事项的行政权力”。由此可见，条约缔结等对外事务同一国行政机关紧密相依、息息相关。

究其根源，同其他国家机关相比较，行政机关凭借意志高度集中、行动能力强等突出优势，更加适宜承担缔约工作。一国处理同他国的关系需要国家意志保持整体一致。民意代表机关成员众多，无法保证对外意志的统一性，“不可能以集体身份同其他国家交涉国际事务”。并且，国际局势波谲云诡、瞬息万变，国际条约的谈判过程牵涉不同国家之间复杂的利益博弈，民意代表机关行动相对迟缓、决策程序相对复杂，可能延宕不同国家之间交往的进程，不利于各缔约方形成合意。因此，“缔约权不适合这个人数众多、观点各异的复合体的秉性”。与此同时，缔结条约往往涉及“对国家安全和国家间关系的复杂而微妙的评估”。司法机关作为国家体系中专门负责适用法律、解决案件争议的机构，通常恪守自制立场，回避裁断政治属性相对浓厚的国际条约事务。这有助于避免司法机关卷入政治旋涡，招致自身民意基础不足的诘难。行政机关基于组织一体性、职权行使连续性等特质，同其他国家就具体议题展开谈判交涉，具备专业分析能力相对突出、灵活高效等多重优势，“能够最好地完成国家的外交职能”，更加适合承担一国缔约工作。由此可见，行政机关具体负责条约谈判、约文议定、正式签署等事务，是国家权力功能适当原理在国际条约缔结场景下的具象表达，这通常也得到现代宪法的确认。

从现行宪法和相关法律来看，我国涉及缔约事务的权力同样高度集中于国务院及其有关部门等行政机关。这体现在以下方面。第一，国务院享有依法提请决定批准或加入条约和重要协定的权力。缔约程序旨在遏制恣意缔约，是立法者将缔约这一决策行为根据时间顺序加以设定的，前后相继、环环相扣的步骤总和。根据《中华人民共和国宪法》《对外关系法》《全国人民代表大会常务委员会议事规则》，国务院负责将相关条约和重要协定的议案（以下简称条约议案）提请全国人大及其常委会决定批准。全国人大及其常委会能否实际批准条约议案，在一定程度上取决于国务院是否依法提请。第二，一般协定和其他具备条约性质的文件需要履行国务院核准程序。一般协定和其他具备条约性质的文件因调整事项技术性强（如涉及经贸事项）、实施期限相对短暂，立法机关出于追求缔约效率的考量，并未设置严苛的通过门槛，而是规定外交部或者国务院有关部门会同外交部报请国务院核准生效，不需要额外提请全国人大及其常委会决定批准。第三，至于无需履行批准或者核准程序的条约，仅需国务院有关部门办理相应的登记、备案手续。为了解决对外交往工作中面临的实际问题，国务院有关部门可以在自身法定职责范围内依法缔结条约。根据相关法律法规，这部分条约无需全国人大及其常委会决定批准或者交由国务院核准生效，更不需要最高人民法院等国家机关介入缔约过程，而是由国务院有关部门送外交部登记或者报国务院备案即可。

总而言之，根据我国缔约制度，缔约机关在履职行权过程中，通过自我审查“让宪法的规定、原则和精神融入权力行使的各个环节”，由此塑造了国务院及其有关部门等行政机关在保证国际条约符合宪法之审查实践中的主导地位。

（二）审查模式：事前审查

以审查阶段为区分标准，审查模式大致可以分为事前审查（Ex Ante Review）和事后审查（Ex Post Review）。事前审查“防于未然、治于未萌”，强调在国家公权力行为对外正式生效以前介入，预先排除可能损害法益、同宪法相抵触的内容，确保国家公权力行为彰显宪法精神，体现人民意志。目前我国主要依托立法过程、采取事前审查模式调控法律草案的合宪性问题。在法律案起草和审议过程中，立法机关运用修改、删除和搁置等一系列手段排除同宪法不兼容的规定，保证每项立法都“符合宪法精神、体现宪法权威、保证宪法实施”。与之类似，国际条约属于相对特殊的规范类型，而缔约实质是缔约机关在宪法授权的范围内确定缔约目标、选择规制手段，创制调整不同国际法主体权利义务关系规范的过程。从权力作用阶段而言，我国缔约机关通过审查国际条约是否逾越宪法界限，消除国际条约的合宪性瑕疵，同样属于事前审查模式。

依前述可知，部分条约和重要协定需要由国务院依法提请全国人大及其常委会决定批准。虽然缔约事务更适宜由行政机关承担，但“与民主主义发达的同时，各国把外交置于民主监督之下已是大势所趋”。我国现行宪法顺应这一趋势，将调整事项相对重要的国际条约的决定批准权力配置给全国人大常委会，避免行政机关的缔约工作因民意代表机关未能出场、有效参与而出现“民主赤字”（Democratic Deficit）。《中华人民共和国缔结条约程序法》（以下简称《缔结条约程序法》）进一步细化宪法的规定，明确将友好合作条约、和平条约等政治性条约纳入全国人大常委会决定批准的范围。《缔结条约管理办法》则总结我国缔约经验，反映缔约实践需求，进一步将需要提请全国人大常委会决定批准的条约和重要协定扩充至十类。这十类国际条约议定完毕以后，通常需要经国务院有关部门法制机构审核、征求司法部意见并由司法部涉外法治工作局开展法律审核、正式签署、由国务院核准通过并提请全国人大常委会决定批准等环节。全国人大常委会决定批准条约议案的阶段，则遵循“专门委员会先行审议→列入议程→全体会议听取说明→分组会议审议讨论→全体会议表决”的工作流程。条约议案的决定批准过程不仅会评估条约内容是否有助于实现外交政策目标、在国内实施是否具备可行性，而且会考察条约内容是否同国内法相一致，并识别是否存在合宪性问题。在这类条约谈判、议定、签署、核准、批准的不同阶段，缔约机关会依宪履职、主动筛查，“淘汰”掉存在问题的条款。

就依规定须报请国务院核准或者缔约各方议定须经国务院核准的协定和其他具备条约性质的文件而言，《缔结条约管理办法》第17条明确其包括有关边界管理和边防事务的条约等共十类。根据缔约程序，这些国际条约需经谈判并议定形成条约文本、国务院有关部门法制机构审核、移交司法部征求意见并接受法律审查、正式签署、国务院最终核准等流程。鉴于我国缔约制度并非严格遵循“上下位法”的效力层级原则构造，不同类型国际条约的效力位阶长期未有清晰答案。因中间屏障缺失，这类条约的部分条款可能同宪法直接联系而形成相应的合宪性问题。在条约谈判、约文议定、正式签署到最终核准的一整套流程中，具体承担缔约工作的国家机关同样会主动消除识别到的合宪性问题。

国务院有关部门可以缔结无需全国人大及其常委会决定批准或者国务院核准的条约。同前两类条约相比，这类条约缔结程序相对简易，但是同样可能出现合宪性问题。除参与条约谈判、议定约文的工作人员尽到忠实勤勉义务，在条约议定过程中自觉把控合宪性问题以外，根据规定还需要由国务院有关部门法制机构审核。实践中，国务院有关部门严把审核关卡，最大限度地避免合宪性问题的出现。

总而言之，根据不同类型条约的缔结程序，缔约机关将判断国际条约是否符合宪法作为自身依据宪法履职行权的构成性环节，这决定着事前审查构成我国应对国际条约合宪性问题的突出特征。

（三）处理方式：提具条约保留、不予批准或不予核准

“高级法和低级法的二分使得限制低级法与高级法相冲突成为内在的需要。”既然宪法的效力位阶高于国际条约，缔约机关自然应当运用一定手段，竭力避免违宪因素阻碍、影响宪法全面有效实施。基于缔约制度实践，我国缔约机关主要运用两类方式防范国际条约同宪法相抵触的风险，避免因我国同意承受国际条约的拘束，产生国内法效力，进而影响国内治理。

一是提具条约保留。学理上，主权意味着一国不仅在所辖领土范围内拥有至高无上的权威，而且在国际社会上同其他国家地位平等，可以自主决定同他国如何交往，不受外界的干涉、控制。在符合条约目的和宗旨的前提下，主权国家可以提出旨在排除或者更改一项国际条约的某些规定或者整个条约特定方面效力的保留，以此维护本国国内法的完整性。换言之，提具条约保留可理解为主权国家附条件地同意承受国际条约的拘束。实践中，主权国家一般“对多边条约中与其主权安全、政治制度、外交政策等不符的条款，与其国内法有抵触的条款，以及在履行或实施上有技术性困难的条款提出保留”。从内容维度看，“主权安全、政治制度、外交政策”通常同一国宪法序言和总纲部分规定的基本政治制度、基本经济制度等内容高度关联；形式意义上指称的“国内法”也包含居于一国法体系顶点的宪法。这意味着作为根本法的宪法构成主权国家提具条约保留时的重要考量因素。

在我国缔约实践中，缔约机关同样运用提具条约保留方式排除国际条约同宪法相抵触的条款。例如，《儿童权利公约》第6条可能同我国的计划生育政策存在一定张力。考虑到人口多、底子薄的基本国情，为了实现人口与经济、社会、资源、环境协调发展，我国在一定时期内需要推行控制人口数量和提高人口素质的基本国策。因此，我国在1991年批准该公约时曾经提出：“将在符合其宪法第二十五条关于计划生育的规定的前提下……履行《公约》第六条所规定的义务。”又如，《经济、社会及文化权利国际公约》第8条第1款规定，缔约国承担保证“人人有权组织工会和参加他所选择的工会……对这一权利的行使，不得加以除法律所规定及在民主社会中为了国家安全或公共秩序的利益或为保护他人的权利和自由所需要的限制以外的任何限制”。为了防止该规定被滥用，我国在2001年批准该公约时曾提具保留：“对《经济、社会及文化权利国际公约》第八条第一款（甲）项，将依据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国工会法》和《中华人民共和国劳动法》等法律的有关规定办理。”显然，缔约机关援引现行宪法的规定作为保留依据，使得国际条约受到保留的条款无法在国内生效。一定意义上，现行宪法指引缔约机关开展工作，扮演着缔约机关审查国际条约的“背景规范”角色。与之相应，缔约机关通过提具条约保留也排除了国际条约中同宪法相抵触的规定，有效维护了国家主权、安全、发展利益。

二是不予批准或不予核准。经过审查认定，提请批准的条约议案中的内容存在不符合宪法的情形，全国人大及其常委会可以“冷却”缔约过程，采取决定不予批准的控制策略，使这些条约无法通过完整的缔约程序，悬置其效力；至于需要经国务院核准的协定和其他需要核准的条约性文件，则由国务院采取不予核准的方式排除其合宪性问题，使之不容于宪法构造的价值秩序。中华人民共和国成立以来，我国加入的500多项国际公约和缔结的2万多项双边条约“尚未发现有违反我国宪法的情形”，也鲜见官方公开披露国际条约不予批准或不予核准的事例。但是，毋庸置疑，不予批准或不予核准是缔约机关因国际条约存在不符合宪法的情形而予以搁置，以防止其虚置现行宪法效力的重要处理方式。

我国依托缔约过程排除国际条约同宪法相抵触的内容，有助于缔约机关充分利用缔约制度提供的便利条件，将国际条约的合宪性问题“温和地程序化、技术化、常规化”，从而节省制度运行成本，降低制度改革风险，减少国际条约生效后国内履行面临的阻力，展现出法的安定性优势。在长期的缔约实践中，这一机制的运行展现出积极成效，在相当大的程度上排除了国际条约的合宪性问题，有效维护了宪法权威和宪法尊严。但是，也应当认识到：随着我国步入合宪性审查时代，既有机制仍然存在一定局限，有进一步完善的空间。

（一）未能彰显全国人大及其常委会在国际条约合宪性审查中的主导地位

全国人大及其常委会承担着守护宪法、维护和促进人民民主的重要职责。从域外情况看，法国大革命时期，制宪者们出于宣示革命意识形态等政治考量，较早地将条约谈判、缔结事项载入宪法文本。此后，越来越多的国家承继这一宪法发展趋势，强调缔约权作为主权国家开展对外交往、处理对外事务的权力形态，并且将缔约事项纳入宪法调整范围，规范国家的缔约活动。除荷兰等国家以外，绝大多数国家明确表达宪法至上的价值理念，纷纷将国际条约纳入本国合宪性审查对象的范围。这些国家通过建立对国际条约的合宪性审查制度，督促本国外交部门充分考量宪法影响、审慎开展对外工作，以维护国家主权的统一性和至上性。因受本国文化、法律传统和域外经验等多重因素的影响，不同国家具体承担国际条约合宪性审查职责的机关呈现出一定分殊。实践中，主要形成了由宪法法院审查（如德国）、由宪法委员会审查（如法国）、由司法机关审查（如美国）以及由代议机关审查（如芬兰、瑞典）等典型形式。在我国，全国人大作为最高国家权力机关，代表全体人民统一行使国家权力，承担监督宪法实施的职责；全国人大常委会则弥补了全国人大职权行使有效性相对不足的局限，同样行使宪法授予的“监督宪法实施”的职权。与其他国家机关相比，全国人大及其常委会就公权力行为的合宪性判断具有最高性和终局性。

我国目前依托缔约过程审查国际条约是否符合宪法的实践，同全国人大及其常委会在国际条约合宪性审查中的应然地位存在一定差距。严格来说，缔约机关根据宪法与其他国家共同创制国际条约，同意承受国际条约的拘束；审查机关则基于宪法授权二次评估缔约机关就国际条约内容作出的权衡判断，排除国际条约同宪法不兼容的规定。据此审视既有的国际条约合宪性审查实践，可知其仍未充分彰显全国人大及其常委会的主导地位。一方面，国务院及其有关部门等行政机关在缔约过程中作出的宪法判断仅是自身对宪法的理解阐释，不具有终局意义。诚如前述，国务院及其有关部门在条约谈判、签署、核准等诸多缔约环节中扮演着关键角色。在缔约过程中，维护宪法秩序的目标能否有效实现，不仅高度依赖这些行政机关工作人员自身具备的宪法意识，而且取决于他们对宪法内容的恰当、合理运用。国务院及其有关部门遵守宪法，依据宪法缔结国际条约，严格审查国际条约文本所载的内容，在相当大的程度上阻却了国际条约文本潜在的合宪性问题。但在合宪性调控的过程意义上，这仅属于缔约机关的“初步审查”。这也决定了，国务院及其有关部门在履职过程中通过自我审查作出的合宪性判断不具备法秩序意义的终局效力，无法同全国人大及其常委会作出的最终结论相提并论。另一方面，全国人大及其常委会审查国际条约是否符合宪法一定意义上受到国务院提请的影响。居于缔约程序后端的相关国家机关能否判断国际条约是否符合宪法规定、宪法原则、宪法精神，有赖于处于缔约程序前端的相关国家机关是否依据宪法和法律规定及时提请。以条约议案的批准过程为例，国务院出于“加快条约国内生效程序的便利考虑或者由于工作疏忽”，仍有可能出现搁置条约议案提请决定批准的问题。居于缔约程序前端的国务院未能依法及时提请，处于缔约程序后端的全国人大及其常委会便难以判断国际条约是否符合宪法，从而作出批准或者不予批准的决定。

总而言之，我国依托缔约过程审查国际条约是否符合宪法的实践，未能彰显全国人大及其常委会在国际条约合宪性审查中的主导地位，可以考虑合理调适。

（二）条约议案的合宪性审议不够充分

在理论逻辑上，国际条约的合宪性审查为国际条约的内容划定了不得逾越的红线和底线。依托事前合宪性审查有效过滤、排除存在合宪性瑕疵的国际条约内容，保证了我国缔结的国际条约的整体质量。与此同时，合理的缔约程序设计使得条约缔结环环递进、依次决策，从而“将最终决定奠基在每个局部决定的理性基础之上”。缔约机关依照立法机关预设的程序步骤，可以就国际条约文本的内容瑕疵展开理性反思，形成合宪性共识。故而，合理设定的缔约程序有助于缔约机关充分吸收不同参与主体的意见，严格审视国际条约的合宪性问题，避免因审查不足或者审查失当，致使国际条约在国内履行过程中出现违反宪法之情形。从缔约程序视角审视，我国对条约议案的合宪性审议尚不够充分，有实质性改善之余地，这主要体现在以下方面。

第一，未明确条约议案交由全国人大宪法和法律委员会进行合宪性审议之要求。为了适应我国处理对外事务工作的现实需要，1982年修改宪法时明确增设全国人大外事委员会。根据《全国人民代表大会常务委员会议事规则》第25条的规定，条约议案交由外事委员会审议，可以同时交其他有关专门委员会审议，并由外事委员会向本次、下次或者以后的全国人大常委会会议提出审议结果的报告。在长期的历史发展过程中，我国形成了由全国人大外事委员会主导条约议案审议的工作模式，全国人大常委会可以自主裁量，而未将提交全国人大宪法和法律委员会审议设定为明确、必然的要求。全国人大外事委员会作为协助全国人大及其常委会的工作机构，应当遵守宪法，在自身负责事务的范围内，审议研究条约议案内容是否符合宪法并且依据宪法妥善处理。实践中，全国人大外事委员会的组成人员通常来自外事部门或者属于专门从事外事领域研究工作的学者，虽然对外事工作“更熟悉一些，但局限是更容易从某部门某专业领域的角度考虑问题”。囿于全国人大外事委员会认识视角的特定性、条约议案审议标准的复合性，目前对条约议案的合宪性审议仍然存在进一步优化的空间。

第二，尚未设定缔约机关专门说明条约议案中合宪性问题之要求。说理是主体通过提出尽可能完整的证据链条和详细的理由，进行严密的逻辑推导，支持或者证成判断，进而说服受众或者证明真理的过程。主体揭示清楚判断背后的道理，有利于就特定问题形成共识，使判断更容易被外界辨识、接受。根据宪法精神和党中央关于推进合宪性审查工作的部署，2023年修改的《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）强调应当及时解决法律起草和审议过程中法律草案的合宪性问题，不仅要求法律案提案主体呈送涉及合宪性问题的相关意见，而且明确全国人大宪法和法律委员会统一审议法律案后，应当在修改汇报或者审议结果报告中说明法律案涉及的合宪性问题。与之相对，我国现行宪法和《缔结条约程序法》未明确要求缔约机关说明国际条约涉及的合宪性问题。《缔结条约管理办法》虽然有所涉及，但也存在未专门要求缔约机关说明国际条约合宪性问题之遗憾。例如，该办法第14条强调国务院有关部门应当在签署条约的请示中说明拟签署的条约内容同我国法律是否一致；第20条规定国务院有关部门向国务院报送请示，并附送国务院提请全国人大常委会决定批准或者加入该条约议案的说明。法律法规制定机关未明确设定缔约机关就国际条约是否符合宪法及具体判断考量进行专门说明之要求，源于《对外关系法》出台以前，国际条约同宪法的效力位阶高下尚无定论，国际条约的合宪性考量内置于国际条约同法律的一致性审核之中，其特殊性并未得到重视和强调。碍于法律法规尚未凸显宪法的凌驾地位，缔约机关因主观心态上的疏忽或者客观上有把握不周之处，可能未能尽到依宪忠实履职之义务，难以妥善消除条约议案中存在的违宪风险，无法实现制度应有的防范效果。

（三）忽略了对国际条约的事后合宪性审查

国际条约的全生命周期通常包括“条约谈判、约文议定、条约生效、适用、终止等几个阶段”。与此相应，通过缔约过程环环筛选、层层过滤出存在瑕疵的国际条约内容，最大程度地确保了国际条约的合宪状态，禁止明显违反宪法的国际条约进入国内法秩序。然而，合宪性审查被认为是对法律法规和制度政策形成和实施过程中合宪性问题的“全过程审查”。目前我国依托缔约过程、事前审查处理国际条约内容存在的合宪性问题，忽略了对国际条约的事后合宪性审查，无法有效回应国际条约在国内履行阶段出现的合宪性瑕疵，在制度周延性方面尚有优化余地。

实际上，事后审查对于保证国际条约符合宪法的作用同样不容忽视。这不仅得到了域外实践的有力印证，而且为国际法权威文件容许。

第一，从域外实践来看，多数国家通过法律明示或者实践默示的方式，承认对国际条约的事后合宪性审查，以消除国际条约在国内履行过程中出现的合宪性瑕疵。围绕是否对国际条约开展事后合宪性审查，各国态度存在一定差异。少数国家考虑到国际条约的事后合宪性审查存在宣示性强而实效性相对较弱的局限，仅承认对国际条约于国内正式生效前的合宪性审查，而未明确设置事后合宪性审查制度。还有国家考虑到对国内生效后的国际条约合宪性审查，容易招致缔约相对方的质疑，同样持审慎态度。例如，第二次世界大战以后，日本制宪者对国际条约可否进行合宪性审查态度晦暗不明，集中表现在《日本国宪法》第81条未明确将国际条约纳入该国最高法院的审查范围，而第98条又强调必须诚实遵守日本国缔结条约的义务。如此规定，体现了日本制宪者刻意回避国际条约审查权力的归属问题，以免重蹈“二战”时期背弃国际信义、破坏世界和平的覆辙。与之相对，多数国家明确承认国际条约事后合宪性审查的作用。其中，西班牙、奥地利、巴西、墨西哥、塞尔维亚等国家通过宪法明确规定对国际条约开展事后合宪性审查；德国、美国等国家虽未通过明文规定确立相关制度，但是这些国家借助国家机关的权力行使实践，对国内生效后的国际条约进行合宪性审查。这就间接承认国际条约在国内履行过程中同样可能出现合宪性问题，而国际条约的事后合宪性审查展现出不可替代的实际效用。

第二，《维也纳条约法公约》等国际法文件为国际条约的事后合宪性审查提供了一定的空间。《维也纳条约法公约》通常被视为现代条约法的基石性文件，为国际法主体缔结条约提供了统一的规则、范例。该公约第26条吸纳了“条约必须信守”（Pacta Sunt Servanda）这一源自古罗马的习惯法原则，明确当事国应当遵循善意履行国际条约的义务，强调当事国不得背弃自身承诺。与此同时，该公约第46条第1款规定：“一国不得援引其同意承受条约拘束之表示为违反该国国内法关于缔约权限之一项规定之事实以撤销其同意，但违反之情事显明且涉及其具有基本重要性之国内法之一项规则者，不在此限。”由此可见，公约缔结方高度重视主权国家已缔结通过的国际条约之安定性，为主权国家事后撤销同意承受条约拘束设置相对严苛的门槛。这体现为该公约隐含一国主动解除条约的约束必须同时满足四项要件：其一，一国表示同意受条约约束的行为违反了其国内法的某项规定；其二，该规定涉及缔约权限，并且违反该规定使该国的同意承诺无效；其三，违反行为清晰可见；其四，涉及具有基本重要性的国内法规则。第一个要件中的“国内法”不仅包括成文宪法，而且包含宪法惯例和国家现行有效的法律等；第四个要件中“具有基本重要性的国内法规则”则将国内法规则内容“限定在宪法基本规则范围以内”，具体指向影响国家政治体制以及对国家和人民关系具有重要意义的实质宪法规则。换言之，公约缔结方意识到当今国际社会是由“众多主权国家组成的高度分权的平行式社会”的现实，承认在例外情形下，主权国家可以基于违反关于缔约权限的国内立法（包含宪法）的理由，请求撤销国际条约对缔约国的拘束。概言之，主权国家可以因发现缔结通过的国际条约不符合本国宪法的例外情形，依据相关规定撤销自身同意，这在国际社会上具有一定的共识基础。

就我国而言，对国际条约的事后合宪性审查同样具备逻辑自洽性和理论可行性。我国行使对外主权，同意承受国际条约的拘束，意味着我国应当采取恰当方式在国内层面落实国际条约，推动国际条约载明的权利义务付诸实践。然而，《立法法》和《缔结条约程序法》尚未明确国际条约在国内实施和适用的具体形式。《对外关系法》强调国家采取适当措施履行国际条约，仅仅是“原则性、指引性、授权性立法规定”。这表明我国并未追求体系完备，而是坚持问题导向，对国际条约国内实施和适用的问题采取相对灵活的处理方式，留待不同法律法规等文件具体安排。尽管如此，结合国际条约国内履行的普遍原理，仍然应当承认我国履行国际条约的方式脱不开“转化”和“纳入”的基本理论框架。其中，“转化”方式有赖于立法机关制定法律“协调概念差异，理顺国内法和国际法之间的关系”，将国际条约承载的国家意志借助国内法实施的形式体现到国内治理实践中。若是采取“转化”方式，国际条约实际上由同国际条约调整事项关联的国内法具体承接，通常采取事前预防的方式排除国际条约的合宪性问题即可。至于采取直接“纳入”方式的国际条约，则不需要通过制定法律加以转化，能够被有关国家机关直接实施和适用。当在国内直接实施和适用的国际条约同现行宪法调整相同事项时，仍然有可能出现合宪性瑕疵，这是出于以下原因。

一方面，抽象审查方式存在固有局限，审查主体因理性有限，难以穷尽国际条约的合宪性瑕疵。就国务院提请批准的国际条约而言，面对高度抽象的条约文本，全国人大及其常委会主要运用文义分析方法就国际条约和宪法“进行内容上的抽象比对”，分析国际条约内容同宪法是否存在明显冲突。事前合宪性审查脱离了规范适用的具体场景，而居于特定时空场景下的审查主体理性不足，这决定了事前审查注定不完美，审查效果具有功能边界，无法一劳永逸地消除国际条约的合宪性瑕疵。另一方面，社会变迁导致国际条约相关条款出现同宪法相抵触的情形。实践中，为了达成合意、实现缔约目标，“尽量减少谈判的难度和阻力，往往会选择在一些细节问题上模糊处理”。语言哲学反复提示，语境左右着语词意义的形成和变迁。因社会情况变化、语境迁移，国际条约在国内实施和适用过程中，个别条款可能发生语义更替，得出同主权国家缔约意图相异的解释方案，最终出现国际条约同宪法相抵触的情形。换言之，事前审查存在主客观方面的固有局限，决定了国际条约在国内实施和适用过程中仍然有可能损害国家主权、安全和社会公共利益，出现少量合宪性瑕疵留待解决。这要求合宪性审查机关适时介入，回应事后合宪性审查的诉求，消除国际条约的合宪性瑕疵。因此，从条约运行过程看，虽然国际条约在国内履行过程中出现合宪性问题的概率较小，但国际条约的事后合宪性审查仍有一定意义。

总而言之，我国将国际条约合宪性审查环节内置于缔约过程中，依托缔约过程审查国际条约是否符合宪法，以此维护宪法秩序的统一性和优位性，这同对缔约权合宪性调控的理想状态仍然存在一定距离。与此同时，“推进合宪性审查工作”和“加强涉外法治建设”交叠的双重时代使命，则从不同学科维度指向共同任务，为进一步完善国际条约合宪性审查制度提出了更高层次的要求。一方面，对国际条约进行合宪性审查不仅是推进合宪性审查工作、实现审查对象全覆盖的重要任务，而且是我国合宪性审查制度体系发展成熟的内在要求。体系完备、科学高效的国际条约合宪性审查制度，可以提升我国合宪性审查制度体系的整体效能，推动现行宪法在我国对外交往过程中的有效实施，最终助力全面依法治国目标的顺利实现。另一方面，完善国际条约合宪性审查制度高度契合新时代加强涉外法治建设的目标要求。可以说，国际条约的合宪性审查发挥着“安全阀”的制度功能。通过完善这一制度，我国可以有效消除、纠正损及国家主权、安全、发展利益的国际条约内容，“筑牢国家安全屏障”。由此可见，完善国际条约合宪性审查制度，既是强化我国合宪性审查制度体系中相对薄弱的板块、促进宪法全面实施的逻辑必然，也是加强我国涉外法治建设、反制霸权主义和强权政治的内在要求。

在明确完善国际条约合宪性审查制度必要性的基础上，面向未来，又该如何优化国际条约合宪性审查制度呢？从前述内容已知，严格意义上讲，国际条约合宪性审查制度预设有权机关对条约缔结发生“反向作用”，拥有废止国际条约的权能。而全国人大及其常委会基于宪定职权校正缔约过程和缔约结果，确保已缔结的国际条约相容于我国宪法秩序，构成完善国际条约合宪性审查制度的枢纽。基于此，我国宜从合宪性问题调控的“前端”和“后端”出发，按照“审查启动→审查判断→审查处理”的逻辑步骤，探寻制度完善的系统方案。

（一）事前合宪性审查机制的优化

我国依托缔约过程、采取事前审查模式排除可能有损宪法实施的国际条约内容，有助于避免陷入缔约机关同合宪性审查机关公然对抗的窘境。这不仅从文化基因上赓续了我国政治实践中形成的“和合”传统，而且在制度逻辑层面贴合我国实际，更加契合我国人民代表大会制度下“各国家机关组织关系和运作机制”。面对国际条约文本潜藏的合宪性问题，事前审查构筑起了“拦截坝”，能够妥善调和“宪法至上”和“善意履行国际条约”两项原则的冲突和张力，对于我国在国际舞台上树立负责任大国的国际形象大有裨益。故而，我国应当确立事前预防为主之理念，明确以事前审查作为处理国际条约合宪性问题“主渠道”的功能定位，通过优化国际条约事前合宪性审查机制，织密合宪性问题的筛查网，最大程度地发挥制度的预防功能。具体而言，主要包括以下两方面内容。

首先，从审查启动方式来看，未来可以考虑适度拓展启动渠道，以强化全国人大及其常委会在国际条约合宪性审查制度运作中的作用。

立足我国缔约实践，可以为全国人大常委会依法主动审查国际条约的合宪性问题建立一定的途径。除了国务院依法提请全国人大及其常委会决定批准条约议案以外，全国人大常委会可以通过先行沟通，采取适当方式提醒国务院移送条约文本，必要时依据宪法法律要求审查相关条约。这不仅符合全国人大常委会作为最高国家权力机关的常设机关，依据宪法享有监督宪法实施和监督国务院工作职权的规定，而且有助于督促国务院依法及时提请全国人大及其常委会决定批准条约议案。概言之，可以考虑为全国人大常委会开展审查作出相应的机制安排，强化合宪性审查机关同应受审查国际条约之间的联系，确保这些国际条约中潜藏的合宪性问题得到及时、有效的纠正。

其次，应当通过严格规范缔约程序，优化条约议案审议机制，确保缔约权正确行使，以维护我国宪法“最高的法律地位、法律权威、法律效力”。

第一，对全国人大宪法和法律委员会参与条约议案的合宪性审议工作作出明确制度安排。全国人大及其常委会决定批准条约议案的过程展现出双重属性，既发挥着作为缔约机关细化宪法、贯彻实施宪法内容的“积极形成”作用，也展现出作为审查机关监督宪法实施、维护宪法秩序的“消极排除”功能。而在合宪性审查方面，“宪法和法律委员会具有不同于其他专门委员会的地位和能力”。全国人大宪法和法律委员会深度参与全国人大及其常委会决定批准国际条约的过程，丰富了条约议案的审议视角，为人大行使职权注入了强劲动力，有助于全方位、深层次挖掘国际条约的合宪性问题。为了使我国缔结的国际条约既符合外交政策又合乎宪法，未来可以考虑以下方案。一是增加全国人大宪法和法律委员会审查把关的环节。在全国人大外事委员会承担主要审议职能的基础上，设置提交全国人大宪法和法律委员会专门评估、同步审查国际条约合宪性问题之环节，并由全国人大及其常委会综合考虑后作出决定。二是增加全国人大外事委员会向全国人大宪法和法律委员会咨询的环节。全国人大宪法和法律委员会可以应邀就国际条约提出合宪性意见，交由全国人大外事委员会审议时参考，以此提升条约议案合宪性审议的科学性、合理性。

第二，明确国务院等缔约机关专门说明国际条约合宪性问题的义务，提升国际条约的合宪性水平。缔约机关在缔约过程中充分阐明国际条约的合宪性问题，既是自身依宪行使缔约职权、履行维护宪法尊严义务的应有之义，也是缔约机关客观呈现权衡判断、保证国际条约质量经得起质疑检验的重要举措。鉴于我国明确承认宪法优于国际条约，国际条约不得突破现行宪法构造的层级秩序，不得背离现行宪法承载的国家和人民利益。待时机成熟，立法机关可以修改《缔结条约程序法》等相关法律法规，明确国务院等缔约机关专门说明相关条约的合宪性问题之义务。通过强制缔约机关还原缔约的事实信息和价值判断，倒逼缔约机关认真审视拟同意的国际条约是否存在侵犯国家主权、安全、发展利益或者不恰当减损我国公民基本权利的情形，并说明处理国际条约的合宪性问题背后的价值考量。申言之，国务院基于“对宪法秩序的尊重和延展”，应当说明相关条约文本在宪法上的依据，以及自身对相关条约内容的合宪性判断；全国人大宪法和法律委员会、全国人大外事委员会等应当说明处理国际条约合宪性问题的考量因素，“确保宪法得到完整准确全面贯彻实施”。据此，居于缔约过程中不同环节的国家机关可以以宪法为根本准则，聚焦国际条约的合宪性问题并展开制度化、常态化的反思和对话。缔约机关从不同视角出发所提出的合宪性意见相互碰撞，将提升缔约过程的理性化程度，并且从结果意义上改善国际条约的整体品质。

（二）事后合宪性审查机制之补足

同国际条约事前合宪性审查的“主渠道”功能定位有别，国际条约的事后合宪性审查旨在应对国际条约国内化阶段可能出现的合宪性瑕疵，扮演着补充性、兜底性的角色。面向未来，我国可以通过合理续造国际条约事后合宪性审查机制，有效衔接事前合宪性审查机制，形成制度体系的闭合回路。具体而言，笔者认为应当着重从以下维度展开。

首先，从审查启动方式来看，可以明确全国人大代表、全国人大常委会的组成人员和相关国家机关参与国际条约合宪性审查的制度通道。

一方面，应当重视全国人大代表、全国人大常委会的组成人员就国际条约的合宪性问题提出宪法监督议案的机制运用。从比较法视域审视，《德国联邦宪法法院法》明确联邦众议院四分之一议员可就联邦法的合宪性问题提出动议，申请宪法法院审查。这一规定此后被运用至批准国际条约的法律（Zustimmungsgesetze zu völkerrechtlichen verträgen）的宪法审查实践。这就有效回应了德国联邦议会中少数派代表主张部分群体利益、维护宪法秩序之吁求，为督促国家审慎缔结条约预设了可行通道。虽然制度旨在实现的目标不尽一致，但是我国同样为民意代表参与国际条约的合宪性审查实践设定了行动空间，这应当得到明确和重申。根据《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》和《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》的相关规定，全国人大代表、全国人大常委会的组成人员分别承担向全国人大、全国人大常委会提出职权范围内议案的职责，而全国人大及其常委会依据宪法享有监督宪法实施的职权。这意味着全国人大代表、全国人大常委会的组成人员可以依法分别向全国人大、全国人大常委会提出宪法监督议案，反映人民意志，促进宪法实施。全国人大代表应积极履行《中华人民共和国宪法》第76条规定的协助宪法实施之义务，将在日常生产生活中发现、收集到的国际条约合宪性瑕疵情形，依托提出宪法监督议案的制度渠道，反映给全国人大；全国人大常委会的组成人员亦有相同义务，应向全国人大常委会提出相应的宪法监督议案。

另一方面，应当注重发挥人民法院等国家机关向全国人大常委会提请合宪性审查的机制作用。《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》为法规和司法解释的具体合宪性审查给出了制度安排，有效勾连了法律规范抽象审查和具体审查两类机制。据此，相关法律实施机关可以向全国人大常委会反映利益相关方的审查诉求，进而有针对性地处理法律规范的合宪性问题。同样地，地方各级人民法院等国家机关在具体实施和适用国际条约的过程中，理应将宪法体现至自身履职行权过程之中，尽可能保全国际条约效力，确保国际条约的解释结论同宪法融贯一致。倘若地方各级人民法院等国家机关在国际条约可能的文义空间内仍然无法有效消除合宪性瑕疵，便可逐级上报至本系统内的最高国家机关，并由这些国家机关反映至全国人大常委会，要求其妥善处理。

其次，从处理方式看，应当注重运用沟通协商等方式督促缔约机关妥善处理国际条约存在的合宪性瑕疵。当国家同意承受国际条约的拘束，国际条约便成为具备国内法效力的规范，此时对其进行合宪性审查将引发相应的规范后果。为了避免因影响国家正常履行已生效的国际条约而承担赔偿损失、恢复原状等国际责任，合宪性审查机关不宜简单作出否定评价，采取公开撤销国际条约或者令国际条约即时失效的方式予以应对；而是应当在捍卫国家主权、维护民族利益的大前提下，在法体系内部为缔约机关“提供必要的缓冲空间与调适能力”。具体到我国实践，全国人大常委会宜采取灵活有效的策略和方法调适两类规范的冲突。以不需要提请全国人大及其常委会决定批准的国际条约为例，这些依法缔结的国际条约之效力附着于相关国家机关的最终决定之上。这些国际条约在国内实施和适用过程中若是出现合宪性瑕疵，在不损及法秩序统一目标实现的前提下，全国人大常委会宜充分尊重国务院及其有关部门处理缔约事务的专业优势，考虑由下设的法制工作机构运用沟通协商等“弱审查”处理方式，提醒具体负责缔约工作的国务院有关部门注意，并督促其及时消除影响。藉此，国务院有关部门可以在综合考虑国际通行做法和我国实际情况下相机行权，适时重新谈判以修改国际条约的个别条款或停止其国内实施，必要时可依国际公约有序退出已缔结的国际条约。如此安排，可以充分发挥全国人大常委会在合宪性审查方面的专业技术优势，有助于督促国务院有关部门认真对待已缔结的国际条约所出现的合宪性问题。并且，这种做法为国务院有关部门灵活处理预留必要的调适时间和行权空间，避免了因刚性纠错可能产生的国际条约义务履行不能的后果。此外，这也降低了国际条约事后合宪性审查潜在的对抗色彩，弱化了国际条约事后合宪性审查衍生的政治聚焦效应。总之，考虑到我国同意承受拘束的国际条约具备联通国内和国外两个规范空间的效力属性，缔约机关通过灵活调适国际条约同宪法的规范冲突，既维护了我国外交工作的战略自主性和主动性，也有利于现行宪法全面实施。

近代以来，西方列强曾经运用条约制度将历史悠久的东方文明大国纳入世界秩序体系，并通过强加一系列不平等条约攫取特权，给中国社会发展带来重要影响。中华人民共和国成立以后，我国采取主动清理方式审查旧政府签订的不平等条约，并且通过废除帝国主义在华特权，彻底终结了西方列强利用条约制度宰制中国的旧时代，开启了对外交往的崭新篇章。此后，我国外交工作取得长足进步，逐步摸索并构筑起一套符合本国国情并同世界接轨的缔约体制，这为我国依法处理条约事务提供了制度支柱，最大程度地确保了国际条约符合国家和人民利益。在“两个大局”交汇的时代背景下，《对外关系法》明确承认宪法优于国际条约的效力定位，表明现行宪法理应在我国条约事务中发挥积极调控作用，标志着我国条约工作法治化开启了新的征程，跃升至新的高度。现代法秩序是“合宪性秩序”。然而，目前与法律法规的合宪性审查实践相比，国际条约合宪性审查制度建设处于方兴未艾阶段。面向未来，我国应当以全国人大及其常委会为审查主导，通过优化事前合宪性审查机制和补足事后合宪性审查机制，推动国际条约合宪性审查制度朝着科学化、精细化方向发展。国际条约合宪性审查制度的完善，为我国跳出部分国家以实力政治为核心的霸权逻辑、依据宪法捍卫国家和人民利益提供了重要制度抓手，将成为驱动我国涉外法治建设的关键引擎。